2025年10月，中国政府正式宣布将人乳头瘤病毒（HPV）疫苗纳入国家免疫规划（NIP），这是自2008年以来中国免疫规划首次扩容，纳入新疫苗种类，也是首次将接种对象扩展至青少年群体。这一政策的出台，标志着中国在宫颈癌一级预防领域实现了从地方探索到国家行动的历史性跨越。然而，从政策发布到落地实施，依然面临筹资可持续性、疫苗犹豫、效价偏好、接种模式单一等多重挑战。
日前，由汤胜蓝、赵方辉、乔友林与杜珩共同撰写的观点文章《从地方试点到国家政策：中国全国范围实施HPV疫苗接种的关键问题与挑战》（From local pilots to national policy: key issues and challenges in implementing nationwide HPV vaccination in China）发表于《柳叶刀-西太平洋区域健康》。文章系统梳理了中国HPV疫苗接种政策的演变路径，聚焦疫苗入免后全国范围实施的关键挑战，并提供相应的政策建议。
从地方试点到国家政策：五大推动因素
HPV疫苗自2016年在中国市场上市，最初作为非免疫规划疫苗，由公众选择自愿自费接种。然而，受制于高昂的疫苗费用，疫苗可及性的地区差异等，接种覆盖率存在显著不平等。在2016年至2026年这十年间，HPV疫苗在证据积累、供应保障、实施区域试点、策略优化以及公众认知塑造等方面所采取的措施，为疫苗纳入免疫规划后的全国推广奠定了坚实的基础。
中国的HPV疫苗免疫接种政策推进并非一蹴而就，而是多个因素交织叠加、循序推进的结果。文章作者们认为，这一历程生动地展现了一种协同模式：科学证据、技术能力、实施区域试点、政策创新、公众参与以及战略框架在此过程中相互融合，共同推动，并加速了这一重大的公共卫生事项的决策。
图1. 中国HPV疫苗接种政策演变时间线（1998–2026）
*关键事件划分为五个并行轨迹：国内研究与证据积累（浅蓝色）、疫苗技术与供应保障（浅橙色）、试点实施与区域创新（浅绿色）、媒体参与与公共讨论（浅粉色）、与国家及全球战略的衔接（浅紫色）。
首先，国内研究与证据生成奠定了政策基础。 15年来，中国学术机构和研究人员系统构建了HPV疫苗政策的证据基础。流行病学研究明确了HPV感染与宫颈癌的全国负担；临床试验验证了疫苗的安全性与有效性；卫生经济学分析帮助确定了成本效益策略、目标人群、采购价格及 “疫苗+筛查” 的协同预防框架。实施研究则为接种模式、多方协作和接种接受度提供了关键数据，降低了全国推广的操作风险。研究人员通过政策简报、国内外研讨会及全国子宫颈癌协作组等平台，积极与政策制定者互动，形成了 “研究到政策” 的模式，显著提升了科学证据的影响力。
另一个关键推动因素是中国在国产HPV疫苗研发上的战略突破。2019年首款国产二价疫苗获批，并于2021年获世卫组织预认证，为疫苗的稳定供应和成本控制带来希望。随后，2022年第二款国产二价HPV疫苗、2025年首款国产九价和四价HPV疫苗相继获批，加之丰富的在研管线，行业格局迅速改变。技术和研发突破不仅缓解了市场上疫苗供应紧张的情况，还增强了政府的采购谈判能力，从根本上提升了全国性公共项目的经济可行性。
第三，地方试点成为政策创新的“试验田”。 2020年8月，内蒙古鄂尔多斯市准格尔旗启动政府民生实事项目，为13至18岁女生免费接种HPV疫苗。2021年，国家卫健委在15个城市启动 “健康城市建设推动健康中国行动创新模式试点” 工作，以宫颈癌综合防治作为切入点，并在2023年扩展至28个城市。过去的五年间，全国约三分之一的省份和主要城市推出了由政府财政支持的HPV疫苗接种项目。试点项目显著提升了相应省市的HPV疫苗覆盖率。例如，2022年全国9至45岁女性首剂接种率为10.15%，而鄂尔多斯从2020年的3.04%升至2022年的21.49%。海南全程接种率达64.5%（2022–2024年），浙江有意愿者接种率为48.92%，部分试点城市目标人群首剂接种率超过80%。这些试点表明，以学校为基础、灵活筹资、运营可控的接种模式可有效融入公共卫生体系，为全国推广提供了蓝图和政策动力。
第四，媒体与公共讨论强化了政策推进。传统媒体与社交媒体在HPV疫苗政策推进中发挥了互补作用。它们通过提升公众对宫颈癌预防的认知，关注不同地区在疫苗可及性上的差异，将HPV疫苗接种塑造为公共卫生与公平的紧迫议题。这种公共讨论形成了自下而上的推动力，促进了全国政策的标准化，并增强了政策推进势头。同时，媒体也成为传播科学信息、抵制错误观念的平台。
第五，与国家及全球战略协同。 将HPV疫苗纳入国家免疫规划，高度契合“健康中国2030”战略及我国在妇女健康和癌症预防方面的国际承诺。这既是对人口健康的长期投资，也是消除宫颈癌的关键一步，有助于推动跨部门支持与政策协调。全国爱国卫生运动办公室、中华全国妇女联合会等多个政府机构及非政府组织也积极推广这一理念。
在全国推广实施的四个挑战
HPV疫苗自2025年11月起已在全国范围内陆续开展面向2011年11月10日以后出生的满13周岁女生的免费接种工作。尽管政策已落地，但文章指出，全国范围内的有效实施仍面临四个关键挑战。
挑战1：免疫接种服务供给方面的可持续筹资。根据国家免疫规划目前的资金安排，中央财政负责采购HPV疫苗，而接种服务费用则由地方政府自行解决。这种分工方式在操作上存在可持续性隐患，尤其是对财政紧张的欠发达地区。青少年接种疫苗与已经运行成熟的婴幼儿接种不同，需要额外开展社区宣传、学校对接，投入更多人力。这些因素提高了人均接种成本。如果没有专门的拨款或财政转移支付机制，不同地区之间的接种质量和覆盖率差距很可能会持续拉大，使得欠发达地区的接种率很可能达不到国家设定的目标，影响项目的顺利推进。
挑战2：疫苗犹豫与信任问题。 与常规的儿童疫苗不同，HPV疫苗引发的担忧比较特殊。多项研究发现，大约有1/4到1/3的家长，担心疫苗会有不良反应，或者影响青春期孩子的身体发育。关于疫苗会影响生育能力、助长性行为等误导与错误信息，也在不断干扰家长的免疫接种决策。在社交媒体时代，错误信息传得快，容易动摇公众信任。不过目前还没有证据表明，中国的社交媒体对疫苗信心和接种率产生了实质影响。有研究提到，一些人工智能工具可能有助于提升公众对HPV疫苗的了解。尽管中国公众对疫苗的整体信任度还算高，但如果不去主动引导，很多人可能觉得“不打也没事”，这种心态反而会影响接种率。再加上中国传统文化中对青少年性教育比较保守，家长对给“健康孩子”打疫苗又特别敏感，这些都成了接种推广的明显障碍。所以，有效的沟通不能只是简单的信息告知，更要做到透明、回应及时，并积极与家长、老师和社区负责人的互动。
挑战3：效价偏好与国产疫苗的认知差距。 目前国家免费提供的是国产二价HPV疫苗。尽管它能有效预防导致大多数宫颈癌的病毒类型，但很多家长和年轻人（超过一半）还是更想接种高价疫苗，尤其是在城市和高收入人群中，他们甚至愿意自费去私立机构接种。这种偏好带来了一些问题，比如让人感觉不公平、对现有项目不太满意，也可能影响公众对国家免疫政策的信心。与此同时，确实有一部分人对HPV疫苗持犹豫态度。所以，在全国范围内推广疫苗接种的过程中，关键是要把疫苗的有效性、安全性以及可能的接种后不良发应进行清晰沟通。挑战4：接种模式难以覆盖所有目标人群。 与学校系统高效协作开展HPV疫苗接种是试点项目成功的关键因素之一。但回顾中国过去的疫苗接种项目发现，全国范围内学校与卫生部门的协作能力参差不齐，部分学校缺乏配合意愿和能力。与此同时，失学青少年、偏远地区女孩、流动家庭子女等弱势群体若缺乏替代性接种策略，可能被系统性地排除在外。过度依赖卫生机构内接种，可能加剧不平等，使整体接种率达不到比预期效果。
应对策略建议与启示
针对上述挑战，文章提出了五项具体建议，可在全国范围内实施HPV疫苗接种的过程中优先考量和落实。
首先，加强中央与地方的财政协调。 为了让HPV疫苗的接种更公平、减少地区之间的差距，可以考虑设立专门的服务经费，或者根据各地的实际接种效果来拨付财政资金。这样一来，资源才能真正用在刀刃上。另外，各地政府原本用于HPV疫苗接种项目的预算，除了继续支持常规接种，也可以拿来支付服务过程中的人工、场地、运输这些费用。如果有余力，还可以把接种对象再扩一扩，比如给之前没赶上接种的年龄稍大的女孩补种。
其次，制度化协作接种机制，并拓展至校外群体。 建议将卫生与教育部门的协作机制予以制度化，或纳入国家教育政策，保障覆盖率和可持续性。同时，针对校外人群制定互补性外展策略。此外，HPV疫苗接种可与现有青少年健康服务平台整合，形成多元化的接种渠道。文章强调，学校不能只是被动配合，而要主动参与组织工作，比如安排好接种时间、协调场地等。如果教育和卫生部门之间配合不紧密，这个项目很难真正做好。
第三，将战略性风险沟通与社区参与作为项目核心组成部分。 应加速国产高价疫苗的研发进度，并推动其以可负担的价格纳入国家免疫规划。传播信息时，既要讲科学，也要尊重不同地方的文化习惯，这样才能真正打消人们的顾虑。此外，扩大可及的疫苗选择范围也能有效提升HPV疫苗免疫接种项目的吸引力、公平性，同时增强公众对政策的信心。
第四，应积极利用模型研究，为未来政策转型做好准备。 应评估引入单剂接种方案（依据WHO指南和中国本土证据）的可行性，并探索将接种范围扩展至其他年龄组。随着未来国产高价疫苗陆续上市，中国可考虑在供应充足且价格合理时，逐步过渡到在免疫规划项目中使用高价的HPV疫苗。
第五，在推广过程中同步做好监测与实施研究，促进适应性学习，快速发现并解决实施中遇到的堵点。建议各省负责HPV疫苗接种的疾控中心积极交流经验，互相借鉴教训，不断改进工作方法，从而提升整体效率和接种覆盖率。更关键的是，建议利用这个持续学习的机制，把HPV疫苗接种和宫颈癌筛查更好地结合起来，并将这种“接种+筛查”的综合策略制度化，作为中国加快消除宫颈癌的核心工作方向。
中国的实践表明，从地方试点到国家政策的跃迁并非一蹴而就，而是依赖于扎实的证据积累、灵活的政策突破和持续的社会沟通。文章指出，对于同样面临HPV疫苗推广挑战的其他中等收入国家而言，中国的经验凸显了地方试点、基于证据的倡导以及将HPV疫苗接种定位为癌症预防和健康公平干预措施的重要性。
国家政策的出台是一个关键里程碑，但它不是终点。真正的考验在于，如何将短期的政策承诺转化为长期、稳定的制度安排，如何在资金压力下保障服务的可持续性，以及如何在信息纷杂的环境中赢得和维持公众的信任。唯有如此，HPV疫苗才能真正发挥其消除宫颈癌的潜力，成为促进健康公平的有力工具。
阅读原文：https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S2666606526000787
文字撰稿：潘张旸
审核校对：汤胜蓝 赵方辉 赵雪莲 杜珩
编辑排版：李睿彤
