在2025年9月11日国务院新闻办主题新闻发布会上，国家卫生健康委副主任、国家疾控局局长沈洪兵宣布人乳头瘤病毒（HPV）疫苗将于今年年内纳入国家免疫规划，为适龄女孩免费接种。从2020年鄂尔多斯准格尔旗将为适龄女孩免费接种HPV疫苗纳入政府民生实事项目开始，HPV疫苗接种就受到各界的广泛关注，相关做法被众多省市复制推广，最终国家在总结各省市实践经验的基础上将HPV疫苗正式纳入国家免疫规划。这一过程生动体现了从地方实践探索到国家制度确立的政策升级逻辑，分析这一政策演进过程，对于未来推动其他非免疫规划疫苗接种具有重要的借鉴价值。
一、适龄女孩HPV疫苗免费接种项目推广过程及各地典型做法
从2020年8月内蒙古鄂尔多斯准格尔旗率先启动试点至今，适龄女孩HPV疫苗免费接种项目的推广大致经历了三个阶段。第一阶段是先行试点与初步探索（2020年8月-2021年末），特点是少数城市“点状突破”，实施范围以鄂尔多斯、无锡、厦门、济南、深圳、成都等首批健康中国行动创新模式试点城市为主，起到了良好的示范和引领作用，为后续各地的政策制定提供了宝贵的实践经验。第二阶段是省级联动与加速推广 (2021年末–2024年8月)，特点是省级政府成为主导力量，以2021年11月广东全省启动适龄女孩HPV疫苗免费接种为标志，海南、福建等多省相继跟进，项目实施范围快速扩大，2024年10月国家卫健委新闻发布会提到“政策已经覆盖了全国约40%的适龄女孩”。第三阶段是持续扩面与制度升级（2024年下半年至今），山东省宫颈癌疫苗集中招标采购价格降至27.5元/支具有里程碑式意义，更多省份启动实施，HPV疫苗正式纳入国家免疫规划前，全国已有过半数省份和若干地市已实施免费接种政策；疫苗价格进入纳入国家免疫规划可接受区间，相关准备工作推进加快。
经过五年的实践探索，各地基本形成了比较统一的政策框架，主要做法包括：
（一）大多采取纳入政府民生实事项目、多部门协同推进的方式
政府民生实事项目是由地方政府为解决本地民生领域重点问题而确定的财政支持项目，一事一议，纳入当年财政预算。当地政府对民生实事项目的组织实施负总责，项目的确定和执行情况要经过当地人大常委会会议审议，由当地政府主要负责人或分管领域负责人亲自部署，当地政府办发文和督导，发改、财政等综合部门牵头协调，所属领域的业务主管部门单独或者与项目实施涉及的主要部门联合组织实施。各地将适龄女孩HPV疫苗接种纳入民生实事项目后，卫健、教育、财政、妇联等部门通力配合，目标群体接种率普遍达到80%以上，济南等重点地区接种率达到90%以上。
（二）大多数地区政府集中招标采购国产非免疫规划疫苗、为目标群体免费接种
项目启动之初，HPV疫苗供应和价格方面面临着不小的挑战。2019年国产二价HPV疫苗刚获批时，全国年产能不足千万剂，供需缺口较大；且疫苗价格整体较高，进口四价、九价疫苗单支价格高达800-1300元，国产疫苗初期定价也达327元/支。在这样的背景下，各地针对目标群体的疫苗接种采取了不同的方式。少数地区如成都，选择了定额补助的方式，对符合条件的接种者发放每剂300元补贴，允许目标人群根据自身需求自主选择接种国产疫苗或进口疫苗。然而，绝大多数地区则采取了政府集中招标采购非免疫规划疫苗、为所有目标群体免费接种的方式。集中采购模式展现出显著优势：一方面通过规模化采购大幅降低疫苗价格，项目实施之初国产二价HPV疫苗采购价格为329元/剂，2024年山东省国产二价HPV疫苗中标价格已降至27.5元/剂，仅为最初价格的1/12；另一方面政府集中招标采购发挥了良好的市场塑型作用，国产疫苗研发生产、进口疫苗供应都稳步提升。随着集采疫苗价格的显著下降，定额补助方式逐渐失去了实际意义，各地的政策也随之逐步趋于统一。
（三）接种对象大都为初中一年级在校女生，采取教育与卫健联合、学校与社区联动的组织方式
综合考虑世界卫生组织的目标与建议、当地财政承受能力、项目组织实施方式等因素，绝大多数实施民生实事项目的地区将目标群体设定为初中一年级在校女生，少数地区扩大到所有初中女生。在 HPV 疫苗接种推进中，教育与卫生健康部门的紧密配合，为高效开展接种工作提供了关键支撑。卫健部门组织专家面向初一学生、家长、教师及校医，开展疫苗接种与宫颈癌防治科普，消除认知误区。学校负责具体组织，发放告知信、摸底接种情况及意愿、组织签署知情同意书，确保信息准确。两部门建立定期调度机制，及时比对接种信息。接种单位反馈情况后，学校追踪汇总再反馈卫健部门，形成信息闭环。必要时校医、班主任与家长沟通动员，保障高接种率。为规避入校接种风险，多数地区安排学生到社区卫生服务中心接种。卫健部门指定接种单位与学校 “结对子”，上门协助宣传、开设专场接种，允许预约补种。各接种点有指定综合医院提供医疗支持应对不良反应，部分地区建信息平台和手机预约 App，实现接种可追溯，提升规范性与安全性。
（四）多部门参与广泛开展社会动员与科学普及，营造良好舆论氛围
除卫生健康部门、教育部门针对目标群体的直接动员外，各地妇联、工会、广电局等也都通过各自渠道，通过线上线下多种渠道，共同参与了宫颈癌防治和HPV疫苗接种相关知识的公众宣传。如在本地新闻中公布宫颈癌综合防治和HPV疫苗接种政策、播放公益宣传片，在公交站台等张贴公益广告，通过妇联、工会（如西安等）为女职工提供宫颈癌综合防治宣传、提供免费体检，等等。这些措施提高了公众对疫苗接种重要性的认识，在学校之外，为顺利推行适龄女孩HPV疫苗接种创造了宽松的社会氛围。
各地将适龄女孩免费接种HPV疫苗纳入政府民生实事项目，HPV疫苗接种率明显提升，目标群体即适龄女孩HPV疫苗接种率普遍达到90%以上；同时带动了全社会对宫颈癌防治、HPV疫苗接种的意识的提升，非目标群体宫颈癌疫苗接种率明显上升。但是项目快速推进过程中也存在一些问题，如各方对HPV疫苗接种相关知识的认识不全面，部分家长顾虑安全性、觉得孩子年龄小无需接种等，部分医生、教师知识有限，无法正确解答咨询，部分地区决策者考虑高价次疫苗上市后序贯接种的可行性等问题影响决策；部分地区工作经费不足，财政经费仅覆盖疫苗采购费，影响了学校和社区等基层人员工作积极性；纳入民生实事项目的方式高度依赖地方财力，可能造成经济困难地区启动困难、或后续筹资缺乏稳定性等问题。
二、适龄女孩HPV疫苗接种项目快速推广的原因
（一）HPV疫苗接种快速“破圈”源于宫颈癌综合防治项目被选为健康中国行动创新模式试点的切入口
为适龄女孩免费接种HPV疫苗项目在全国范围内形成较大影响力，起源于全国爱国卫生运动委员会办公室、健康中国行动推进委员会办公室与国家癌症中心、国家卫健委妇幼保健司共同选定以宫颈癌综合防治作为切入点，在全国15个健康城市启动健康中国行动创新模式试点。将为年轻女性接种HPV疫苗、在适龄女性中开展宫颈癌筛查、及时治疗宫颈癌及癌前病变作为核心任务。各试点地区围绕宫颈癌综合防治的各个关键环节，组织了大量宣传动员工作，提升了全社会对宫颈癌综合防治、HPV疫苗接种重要性的认知。其中，为适龄女孩免费接种HPV疫苗政策因为在校女生“集体”接种、“免费”的福利特征以及当时进口九价疫苗供应严重不足导致的稀缺效应等各方面因素影响，快速“破圈”，在试点城市当地及外部引起广泛关注，进而在全国范围内得到快速复制推广。
（二）项目顺利推进关键在于各地领导的重视和跨部门高位推动
试点阶段这一机制的实现主要得益于爱国卫生运动和健康中国行动的跨部门协调优势。全国爱国卫生运动委员会和健康中国行动推进委员会都是国务院议事协调机构，主任由国务院领导同志担任，副主任及委员由国务院有关部委、中央有关部门、军队、人民团体等单位负责同志担任。省、市级爱国卫生运动委员会组成架构与之类似。健康城市宫颈癌综合防治创新模式试点，从启动之初就具备了“政府主导、跨部门协作、全社会动员”的组织制度优势。后续陆续跟进的非试点城市及各省级地区能够顺利推动项目，与当地政府主要领导的重视密切相关。广东省能够在全省启动项目，离不开时任国家卫健委领导和广东省政府领导的亲自部署。纳入政府民生实事项目的工作机制是确保各部门有效配合的关键。政府民生实事的项目是地方政府当年要重点落实的优先事项之一，有相应的经费和制度保障，审计、监察部门对执行情况进行审查，因而能够得到各相关部门的积极响应。
（三）项目实施范围快速扩大受益于“规模效应”和“同侪压力”
首先，试点地区的内部交流起到了良好的示范作用。为推动宫颈癌综合防治创新模式试点工作，全国爱国卫生运动委员会办公室设立了项目办，为各试点城市制定政策提供技术指导，并定期组织各试点城市召开经验交流会，分享各地的有益做法。将适龄女孩HPV疫苗免费接种纳入政府民生实事项目的做法，在试点城市内部经验分享会上得到了各地的认可和仿效，逐渐形成了健康城市试点地区比较普遍的做法。
其次，媒体公开报道发挥了重要的放大效应。试点城市适龄女孩HPV疫苗免费接种的做法经媒体公开报道进一步放大了影响力，引起公众和更多地区政策制定者的关注。后续跟进的多个地区在决策过程中都提到，“有人大代表看到其他地区的做法，在‘两会’期间向政府提出建议”，“政府领导看到媒体报道，批示卫健部门予以关注”，“群众看到其他地区的做法，打热线电话询问本地是否有这样的政策”，等等。
随着实施范围不断拓展，“规模效应”影响更加明显。一方面为适龄女孩免费接种HPV疫苗逐步从地方试点上升到国家政策。2023年1月国家卫生健康委印发《加速消除宫颈癌行动计划（2023—2030年）》，明确提出“到2025年，试点推广适龄女孩HPV疫苗接种服务；到2030年，持续推进适龄女孩HPV疫苗接种试点工作”的目标。另一方面，实施范围的扩展给地方政府带来了“同侪压力”。某省市实行适龄女孩HPV疫苗免费接种政策后，与之经济发展水平相当的省市会面临是否推行的更大压力；经济发展水平一般的地区出台免费接种政策后，也会给尚未出台政策的经济相对发达地区更大压力。
三、适龄女孩HPV疫苗免费接种项目实施经验对推进其他非免疫规划疫苗接种的启示
一是多渠道筹资是促进疫苗接种率提升的重要途径。适龄女孩HPV疫苗免费接种政策的实施，为拓展非免疫规划疫苗筹资渠道贡献了丰富经验。纳入政府民生实事项目地区的资金由财政全额支持，且省、市、县区按照经济发展状况有成熟的分担机制。财政补贴的使用方式，既可以通过政府集中采购、免费接种的办法确保普惠，也可以通过定额补贴方式给与公众更多选择。除此之外，亦有部分地市将HPV疫苗接种纳入基本医疗保险个人账户报销，或借助企业捐赠等方式惠及低卫生资源地区或困难家庭。整体而言，多渠道筹资可以对降低非免疫规划疫苗费用负担、提高接种率发挥积极作用。
二是将疫苗接种纳入更大的政策框架中有助于更好调动其他力量参与。适龄女孩HPV疫苗免费接种项目能够快速扩面的关键经验之一在于“破圈”“借力”。项目启动之初就突破了疾控部门推动其他非免疫规划疫苗接种的传统方式，被纳入到宫颈癌综合防治模式创新这一大的政策框架中，借助妇幼健康、爱国卫生运动和健康中国行动等综合性平台，调动了多方力量协同推进。其他非免疫规划疫苗同样可以积极探索与其他综合政策的结合点，如深圳等部分地区已开始将老年人流感疫苗、肺炎疫苗接种与国家基本公共卫生服务项目的老年人健康体检相结合，医生可以将疫苗接种明确写入体检报告的评估建议中，对提高老年人流感、肺炎疫苗接种率发挥了积极作用。
三是积极推动试点先行、以点带面逐步拓展可以为政策全面实施创造更好条件。地方先行先试可验证疫苗大规模接种的可行性、公众的接受度及财政的承载能力，形成的成熟方案能为国家层面的决策提供扎实依据，这种循序渐进的模式能够有效降低政策推广风险。对地方试点的支持能够发挥很好的政策导向和市场塑型作用，实施范围的不断扩大形成了“规模效应”，一方面吸引更多地区加入，另一方面也发挥了良好的市场塑型作用，国产HPV疫苗研发生产大幅提升，集中招标采购价格大幅下降，为最终纳入国家免疫规划奠定了基础条件。我国不同地区经济社会发展水平、政府财力差异较大，一些经济发达地区已经将水痘疫苗、流感疫苗、肺炎疫苗等非免疫规划疫苗纳入当地财政支持项目。对此，国家层面应该给与充分支持和肯定，即使不能提供相应的财政投入，也应当给足政策支持地方积极探索。上级部门出台了政策，下级部门要推动才能“师出有名”，有依据去争取当地财政及其他各种资源的支持。
四是需要组织做好非免疫规划疫苗接种关键证据研究，为先行地区决策提供支持和指导。全国爱卫办、健康中国推进办启动以消除宫颈癌为切入口的健康城市创新模式试点工作，得到了国家卫健委妇幼司、国家癌症中心充分的专业支持，国家癌症中心设立了项目办，组织专家制定了详细的《健康城市建设推动健康中国行动创新模式试点工作宫颈癌综合防治技术指导方案》，指导各地制定项目实施技术方案，得到了各试点地区的肯定和欢迎。但在项目后续实施过程中，不少地区都遇到了不同价次疫苗能否序贯接种的问题，但目前国内对此研究还属空白，专家对此也没有达成共识，影响了部分地区的决策进程。有鉴于此，应当进一步加强各类非免疫规划疫苗接种所需的关键证据研究，包括所预防疾病的流行状况、疾病负担、疫苗接种的成本效益、不同接种策略比较等，为顺利推进决策提供支持。
五是既要推动非免疫规划疫苗接种政策整体优化，又要根据不同疫苗特点选准潜在政策突破点。一方面，应通过积极与财政部门沟通争取国家免疫规划政策扩围、与医保部门沟通争取将非免疫规划疫苗接种费用纳入基本医保报销、多渠道开展宣传教育提高公众及决策者等关键群体对非免疫规划疫苗的认知等方式，从整体上优化非免疫规划疫苗接种政策。另一方面，要根据几种主要非免疫规划疫苗在所预防疾病、目标群体、接种方式等方面的独特性，借助不同契机、采取不同策略寻求政策突破，避免仅关注国家免疫规划目录扩容这一个方向。如流感疫苗接种当年就可以看到发病率和疾病经济负担方面的变化，可以从流感疫苗入手推动经疫苗接种纳入基本医保报销。
