部分中等收入国家，尤其是未纳入全球疫苗免疫联盟（Gavi）资助范围的国家，在疫苗可预防疾病防控中面临严峻挑战。由于缺乏外部资金支持，其疫苗覆盖率和新疫苗引入进程可能滞后于获得国际援助的低收入国家。中国是其中的典型代表。自2008年以来，中国国家免疫规划（NIP）中未引入任何新疫苗（包括WHO推荐的肺炎球菌结合疫苗、人乳头瘤病毒疫苗、b型流感嗜血杆菌疫苗、轮状病毒疫苗），原因之一是免疫筹资方面的障碍。
近期，由张馨予、陈姝、朱坤、汤胜蓝发表于BMJ Global Health的一项研究“中国国家免疫规划引入新疫苗的筹资：挑战与行动方案”，收集了中国财政部有关国家免疫规划筹资和公共卫生支出水平的定量数据，结合利益相关者的半结构式访谈，系统分析了中国NIP筹资的现状、挑战，提出优化路径的建议，旨在为完善免疫规划体系提供重要科学依据。
中国NIP的筹资：十年趋势与国际比较
作为国家免疫规划资金的主要来源，中国中央政府在常规免疫接种方面的支出 从 2013 年的 3.11 亿美元翻了一番，到 2021 年达到峰值 7.45 亿美元，但在 2022 年降至 6.07 亿美元（图1）。文章指出，虽然中央政府对国家实施免疫规划的资金投入在过去十年中普遍增加，但趋势存在波动，而且自 2022 年以来支出有所减少，这主要与出生人口的减少有关。如换算成每名出生儿童的常规免疫接种投资，中央政府对每名 6 岁以下儿童的常规免疫接种投资从 2013 年的 2.85 美元增至 2021 年的峰值 7.20 美元，然后降至 2022 年的 6.30 美元。
如横向比较我国针对其他重大公共卫生项目的专项拨款，2024 年，国家免疫规划、艾滋病和结核病的预算拨款分别为 4.56亿美元、9.81 亿美元和 1.79亿美元，而三个项目覆盖的人群基数（基于2022年数据）分别为9 642万6岁以下儿童、122万艾滋病毒感染者[1]和50万结核病患者[2]。
注：图A：左侧纵轴表示我国中央政府常规免疫规划支出（柱状图），右侧纵轴表示常规免疫规划支出占中央政府公共卫生总支出的比例（折线图），该比例由中央常规免疫规划支出除以中央公共卫生总支出计算得出。图B：左侧纵轴表示我国中央政府常规免疫规划人均支出（0–6岁儿童，柱状图），右侧纵轴表示0–6岁儿童数量（折线图）。儿童数量数据来源于《中国人口和就业统计年鉴（2023）》和《中国统计年鉴（2023）》
与全球平均水平和许多其他中等收入国家相比，中国的国家免疫规划人均支出处于较低水平。中国每个活产婴儿的常规免疫支出低于2017年62 美元的全球平均水平。本研究同样发现，根据世界卫生组织最新的免疫支出数据，中国在每名活产婴儿的常规免疫投入，远低于所研究的发达国家的投入，也低于如巴西、墨西哥、泰国、南非和菲律宾等中等收入国家（图2A）。同样，与上述国家相比，中国用于常规免疫的卫生支出占卫生总支出的份额和政府常规免疫支出占政府卫生支出份额都是最低的（图2B）。
注：图A：以联合国《2022年世界人口展望》中0岁人口数为分母；
图B：分母数据来源于世界银行；
对于按当地货币统计的各国支出，采用世界银行汇率统一转换为美元；
国家按收入组别分类，各组内按2023年人均GDP（世界银行现价数据，单位：美元）升序排列，具体数值依次为：3725.6美元、6253.2美元、7171.8美元、10 043.6美元、12 614.1美元、13 926.1美元、33 121.4美元、62 536.7美元、64 711.8美元。
缩写：Gavi，全球疫苗免疫联盟；GDP，国内生产总值。
NIP引入新疫苗的筹资：障碍与挑战
1）医保作为筹资来源的制度壁垒
在全球许多国家，将医疗保险资金作为国家免疫规划的筹资来源十分普遍，表2列举了部分高收入和中等收入国家使用不同医保计划支付免疫接种的实践。
但根据中国《医疗保障法》的规定，国家医保资金不得用于支付任何公共卫生项目或服务，包括疫苗和免疫接种服务；但该规定在新冠疫情期间有所“松动”，用于支付新冠疫苗的接种，这也是历史上首次将医保基金用于预防性医疗服务支出。文章也指出，同期类似的操作也因违反法规而终止——四川省成都市在 2021 年 9 月前允许使用基本医保统筹基金支付狂犬病疫苗接种费用，但随后终止执行。当前，国家免疫规划唯一的资金来源是中央和地方政府的税收。其中，疫苗采购支出由中央政府出资，管理和运营支出由中央和地方政府共同出资。2015年数据显示，中央与县级财政分别承担39%和18%的NIP经费（目前尚无更新数据）。单一地依赖财政筹资来源以及县域层面财政能力的差异，或对免疫规划引入新疫苗及其可持续性等带来挑战。
表1 部分高收入和中等收入国家医疗保险计划常规免疫接种筹资实践
| 国家类别 | 国家名称 | 医疗保险计划类别 | 筹资实践 |
| 高收入国家 | 美国 | 私人保险/军人医疗保险/联邦医疗保险（Medicare）/医疗补助计划（Medicaid） | 私人保险计划免费覆盖推荐疫苗；军人保险覆盖现役军人全部推荐疫苗；联邦医疗保险和医疗补助计划覆盖多数儿童疫苗（可能需共付费用） |
| 德国 | 公共健康保险 | 所有公共健康保险公司支付疫苗接种委员会推荐疫苗的费用 | |
| 日本 | 国民健康保险 | 《预防接种法》要求通过国家和地方税收补贴常规免疫接种，最终由国民健康保险支付 | |
| 中等收入国家 | 印度尼西亚 | 国家健康保险 | 免疫接种纳入印尼国家健康保险医保报销目录，采用按人头付费方式支付给服务提供方 |
| 泰国 | 全民覆盖计划（UCS） | 通过国家健康保险计划—“全民覆盖计划”统一采购疫苗和免疫接种服务（含新生儿疫苗接种和国家扩大免疫规划疫苗） |
表2 部分高收入和中等收入国家医疗保险计划常规免疫接种筹资实践
| 国家类别 | 国家名称 | 医疗保险计划类别 | 筹资实践 |
| 高收入国家 | 美国 | 私人保险/军人医疗保险/联邦医疗保险（Medicare）/医疗补助计划（Medicaid） | 私人保险计划免费覆盖推荐疫苗；军人保险覆盖现役军人全部推荐疫苗；联邦医疗保险和医疗补助计划覆盖多数儿童疫苗（可能需共付费用） |
| 德国 | 公共健康保险 | 所有公共健康保险公司支付疫苗接种委员会推荐疫苗的费用 | |
| 日本 | 国民健康保险 | 《预防接种法》要求通过国家和地方税收补贴常规免疫接种，最终由国民健康保险支付 | |
| 中等收入国家 | 印度尼西亚 | 国家健康保险 | 免疫接种纳入印尼国家健康保险医保报销目录，采用按人头付费方式支付给服务提供方 |
| 泰国 | 全民覆盖计划（UCS） | 通过国家健康保险计划—“全民覆盖计划”统一采购疫苗和免疫接种服务（含新生儿疫苗接种和国家扩大免疫规划疫苗） |
2）昂贵的非免疫规划疫苗
非免疫规划疫苗的价格昂贵是影响我国NIP引入新疫苗的另一障碍。由于非免疫规划疫苗为省级层面进行招标，区县疾控再单独下订单采购，议价能力有限，导致疫苗价格长期居高不下，例如进口PCV13价格基本维持在100美元/剂，国产PCV13价格区间为68.8-84.7美元/剂，远高于泛美卫生组织（Pan American Health Organization, PAHO）集中采购的13美元/剂和联合国儿童基金会为中等收入国家提供的15-25美元/剂的水平。根据中国疾病预防与控制中心（China CDC）2023年开展的初步测算，以新生儿数量下降情况、基于国家采购免疫规划疫苗机制的可能降价幅度，结余的财政预算空间均无法纳入任一当前未纳入NIP的非免规疫苗。
3）复杂的新疫苗引入决策机制
通常，NIP调整和扩容的主要决策者是国家卫健委和国家疾病预防控制局，由中国疾病预防控制中心提供技术支持。财政部在政策调整草案提出后，负责预算估算，并在政策调整后提供财政支持。文章指出，财政部并未参与最初的免疫筹资计划讨论，具体到政策调整的决策机制（如决策流程和使用何种证据）以及相关决策机构职责划分也并不明确。此外，NIP管理体系中的其他障碍包括人力资源不足、缺乏财政支持，国家免疫规划专家咨询委员会（NIAC）和技术工作组定期会议频率低、缺乏长期规划、缺乏如何使用不同类型的证据的明确指南等。
免疫规划筹资优化：机遇窗口与政策建议
当前中国免疫规划发展面临着重要的战略机遇期。政策层面，国家顶层设计为免疫规划扩容提供了明确方向，《”健康中国2030″规划纲要》将免疫规划列为优先发展领域。国务院办公厅于 2017 年发布了关于加强疫苗供应和预防接种工作的文件，亦倡导循证引进新疫苗。越来越多的地方政府调动省市级资源，将部分疫苗纳入当地的民生项目或地方免疫规划中。新冠疫情也为国家医疗保险基金参与免疫接种的筹资提供了实践经验。随着国产疫苗研发能力的提升和市场竞争的加剧，部分非免疫规划疫苗的价格呈现下降趋势，降低了国家免疫规划扩容的财政门槛。
基于此，研究团队对中国国家免疫规划筹资提出了四个方面的优化建议：
1）增加中央和地方政府对扩大国家免疫规划的资金投入。文章认为，免疫接种是全球公认的健康投资回报率高的公共卫生干预措施。提高免疫规划整体的资金投入对于确保各地区的健康公平、提升免疫覆盖有重要意义。另外，或可考虑通过调整其他公共卫生项目支出的结构释放部分资金——如将艾滋病和结核防治项目中诊断和治疗费用交由医保资金支付；以及作为过渡的筹资策略，考虑将有限财政资源优先倾斜于欠发达地区或弱势人群的免疫接种。
2）拓宽免疫规划的筹资渠道。证据表明，引入许多非免疫规划疫苗具有成本效果，通过减少可避免的诊断和治疗支出，甚至部分情形下可以节省成本。文章建议，政府可考虑通过修订《医疗保障法》，允许将疫苗纳入医保报销覆盖范围中，使用国家医保支付或一定程度上补贴免疫接种费用。
3）鼓励国内企业研发和生产非免规疫苗，优化疫苗招采策略。除了扩大政府的投入外，通过优化疫苗的招采策略更好地发挥市场机制调节疫苗价格，也可以提升政府免疫规划资金的使用效率。通过买方和支付方角色的整合，以量换价，提升政府采购的议价能力；但同时也吸取药品集中采购的经验，合理管理和平衡降价空间，鼓励我国疫苗产业的健康发展。
4）优化扩大国家免疫规划的决策机制。建议在免疫规划调整初期即引入筹资相关的利益相关方共同参与讨论，根据高质量的证据、数据，制定可行和可持续的筹资战略。建立跨部门协调机制，明确各方责任（包括卫健委、疾控局和财政部），加强国家免疫规划专家咨询委员会的技术支持作用。在决策机制方面，可参考世卫组织建议的EtR（Evidence-to-Recommendation）框架，明确新疫苗引入的决策机制。
[1] 指现存活艾滋病病毒(HIV)感染者/AID病患者
[2] 所有新发和复发结核病例以及有未知结核治疗史的病例
编译撰稿：潘张旸
审核校对：张馨予
排版编辑：刘子祺
文献原文
Xinyu Zhang, Shu Chen, Kun Zhu, Shenglan Tang. Financing the introduction of new vaccines to the national immunisation programme in China: challenges and options for action. BMJ Global Health 2025;10:e017970.
