一、我国非免疫规划疫苗招采情况及存在的问题
与免疫规划疫苗国家集中招采不同，我国非免疫规划疫苗招采主体非常分散。非免疫规划疫苗由各省级组织首次遴选形成推荐目录，再由区（县）级疾病预防控制中心二次遴选进一步缩小疫苗种类，之后进入省公共资源平台由区（县）级疾控机构按需采购[1]。同时，各省采购方案并不统一，在中标价格确定、配送机制等方面都存在一定差异。如定标方式主要分为评审、竞价、谈判和综合模式[2]，部分省对投标企业的报价进行限制[3]；配送方面目前多数采用外包供应链的配送模式，由受委托的第三方冷链物流公司依据规范进行疫苗存储、配送工作[4]，少数采用内部供应链模式，即由政府部门管理疫苗流通的整个过程，实行“疫苗生产企业-省级疾控中心-各级疾控中心-接种单位”的配送流程。这种高度分散的招采配送模式存在不少问题。
一是省级部门往往“只招不采”，缺乏有效的议价机制。目前，非免疫规划疫苗由各省级组织首次遴选形成推荐目录，再由区（县）级组织二次遴选及按需采购。该模式下实际招采主体非常分散，从而缺乏有效的议价机制。首先，在省级进行首次遴选时，由于省级机构不进行直接采购，因此无法形成有效的需求量，从而缺乏与厂商议价的筹码。其次，各区（县）级组织进行采购时采购量小，亦无法通过足够的规模与厂商进行议价。加之非免疫规划疫苗是自愿接种，受季节性流行病趋势等多种因素影响，各年度接种需求存在较大波动；面对需求的不确定性，各厂商往往不愿意下调价格。对2016-2022年各省非免疫规划疫苗的采购政策回顾显示[2]，12个省份在采购要求中纳入了限价规定，部分省份建立了价格动态调整和监管机制。然而，独家品种企业的降价压力并不明显，基本维持全国统一价；只有两到三家企业生产的品种，同品种企业之间或存在价格协同[3]。数据显示，2020年度非免疫规划疫苗价格总体保持上涨趋势[5]，江西省2020年重组戊型肝炎疫苗的价格较福建省2019年执行的目录价上涨3.8倍[5]。
二是采购遴选标准较为粗放单一。省级机构进行非免疫规划疫苗遴选原则主要考量企业资质和企业提报的价格相关信息，且产品价格权重在决策中的占比较大，未纳入对企业产品交付风险、产品质量等指标的综合评估[1]。尽管22个省份建立了针对企业违约行为的诚信记录和市场清退制度[2]，但整体缺乏可量化的评价体系建立长期而全面的反馈。在实践中，企业虽无恶意违约，但仍可能因多种外部不确定因素影响交付。如湖北省2017年非免疫规划疫苗省级集采的实施分析[6]显示，部分采购品种发货量低于订单需求的80%,缺货原因包括进口量不足，或因季节性流行病情况变化无法快速增加供应。
三是疫苗配送管理集中度和精细化程度不足。近年来，各省针对非免疫规划疫苗的配送逐步引入第三方专业物流公司，但配送管理集中度不高。以江苏省为例，2023年共有超过20家企业承担非免疫规划疫苗的配送工作[7]，物流成本由生产企业承担。这种低集中度的配送一方面不利于节约仓储和流通成本，增加了生产企业负担且进一步影响了企业对产品的定价，另一方面也增加了疫苗配送全程监管的难度。多个省份尽管建立了疫苗追溯的信息系统，但并未完全与生产企业、配送企业的信息管理系统集成打通[8]，依靠第三方电子追溯系统和疾控部门的开放式追溯体系还只能实现对每盒疫苗的全程监管，做不到“一人一支”的疫苗精准定位，冷链配送过程中实时温度监测结合GPS监控尚未实现，这些都对疫苗第三方配送管理过程中的安全性问题提出了挑战。
四是流感疫苗需求的不确定性和毒株的多样性增加了采购的挑战。流感疫苗的供应面临多方面的挑战。一方面，与常规疫苗不同，流感疫苗的需求不确定性较大，需求预测更为困难。另一方面，由于流感毒株变种的多样性，厂商需要对流感疫苗每年进行更新，增加了厂商生产管理的难度。这些困难进一步增加了采购的挑战。如何有效地管理流感疫苗生产和采购过程中的不确定性，在降低采购价格的同时减少厂商面临的风险是另一个疫苗采购过程中的重要问题。
二、欧美国家疫苗采购配送的主要经验
一是通过集中采购，将量与价挂钩，实现“以量换价”。通过集中采购，在采购过程中通过数量承诺等方式将量与价挂钩往往有利于压低价格。例如，英国在招标过程中允许厂商根据不同的采购数量给出不同的报价（往往采购量越大价格越低），从而可以有效地利用规模经济，同时降低厂商风险。加拿大政府会在授予厂商合同之前要求各省或地区对其需求量进行估计，并要求各省或地区至少购买其估计量的75%，从而形成对厂商的数量保障。与此同时，如果有两个厂商中标，加拿大政府一般会根据两个中标厂商的价格差异来分配采购量。如2019年狂犬病疫苗采购合同中提到，如果两个厂商价格差异在20%或以下，则最低价厂商可保证采购数量为总采购量的60%；如果价格差异在20%以上、30%以下，则最低价厂商可保证总量的65%；如果价格差异在30%、40%以下，则最低价厂商可保证总量的70%。两个最低价格的投标厂商之间的价格差异越大，授予价格最低投标厂商的数量就越高。
二是基于综合评分系统遴选疫苗供应商，并根据采购商得分分配采购份额。英国卫生和社会保障部（DHSC）负责采购国民健康服务（NHS）覆盖的疫苗。在筛选厂商时，DHSC采用了一套较为全面的评分系统对厂商的投标方案进行评估，分别从疫苗价格、疫苗质量，及疫苗交付的风险三个维度进行打分。其中，没有达到最低疫苗质量要求的厂商将被一票否决，不再参与整体的打分评估。另外，在交付风险评估部分，厂商需要向政府报告其参与疫苗供应链的情况以供政府评估其相关风险。卫生部门将对每个厂商的总分进行排名，得分排前的厂商将被授予合同[9]。成功的投标方案会兼具安全性、有效性、可用性，并综合考虑价格以及之前的合同记录。同时，卫生部门倾向于尽可能授予多个厂商合同，并根据不同厂商得分情况分配采购份额。在对某类疫苗授予多个厂商合同的情况下，如百白破和脊髓灰质炎疫苗的采购，得分最高的厂商将获得至少51%的份额，剩余的份额将由得分最高的厂商和至少一个其他厂商分享[10]。
三是疫苗配送管理采取集约化方式以降低成本，同时加强信息化监管。美国疾病预防与控制中心通过疫苗管理业务改进项目(Vaccine Management Business Improvement Project, VMBIP)进行疫苗配送集约化改革，委托最大的药品批发企业麦克森公司(McKesson Corporation)负责所有免费疫苗的配送工作，以削减州级和地区的库房数量，降低库存和仓储管理成本，同时配送商接管部分疫苗厂商的预留库存，联邦层面可在紧急状态下调配该资源[12]。英国也采用中央配送商模式负责全国的疫苗储存和分发服务，卫生部通过竞争性招标每3-5年拟定配送服务合同，配送商利用疫苗的战略储备稳定疫苗的供给[4]。日本通过信息化技术、温度传感技术，对疫苗冷链配送的全过程实施监控，并通过GPS定位系统在合理规划路线的基础上提高配送效率，并对部分温度要求严格的疫苗设置区域流通限制，从而减少疫苗在配送过程中的风险。
四是采用长期合同策略降低流感等疫苗需求不确定性带来的风险。流感疫苗的采购与分配由加拿大联邦、各省及属地的卫生部门联合协调。每年，这些相关机构都需要基于过往经验、流感季预测以及免疫规划项目来预估下一个流感季的疫苗需求。为了降低厂商风险，加拿大政府采取了与厂商签订长期合同的策略。例如，自2001年以来，GlaxoSmithKline (GSK) 一直是加拿大流感疫苗供应商之一；2022年七月，加拿大政府再次与GSK续签了初始期限四年、之后五年可每年一续的流感疫苗供应合同。合同条款包含了如流感大流行发生，政府最高采购量可达8000万剂次疫苗；同时合同也确保每年不少于400万剂次由公共财政负担的季节性流感疫苗的采购量。在极少数情况下，疫苗供应面临短缺，此时公共卫生局（Public Health Agency）会牵头协调各地卫生部门，通过调配库存、向厂商追加采购以及和PSPC统筹集中采购等措施，来确保疫苗短缺挑战的快速解决。
三、加强非免疫规划疫苗采购配送管理的策略建议
一是探索多重策略结合的采购模式创新、形成有效议价机制。吸收国内药品及发达国家疫苗集中采购的经验，探索我国非免疫规划疫苗采购模式的创新。例如，加强省级采购职能，形成由省级为单位的采购主体。同时探索多省联盟采购等方式进一步加强议价能力。针对独家品种产品或生产企业少于三家的产品，探索通过集采机制并结合预先市场承诺机制等新型采购模式，平衡疫苗需求的不确定性，通过“以量换价”争取更大的议价空间。同时，可通过数据平台的完善，促进跨省信息的共建共享，形成及时高效的报价监测、反馈和协同机制。
二是进一步完善供应商遴选标准。探索更加多元的科学遴选标准，包括纳入疫苗供应既往服务评价、订单响应程度、交付风险等有关指标。增加信息公开透明度，将评分标准的分值科学细化[2]，通过遴选标准导向引导企业的行为，在满足采购需求的同时，塑造健康的市场环境。
三是优化配送服务的集约化、信息化管理。鼓励扩大非免疫规划疫苗配送集约化管理，例如由政府购买第三方配送服务、定期评估和监督第三方配送企业[8]。根据各省地理及交通条件，平衡经济效应、管理成本以及疫苗安全性等因素，优化疫苗配送服务企业数量。探索设置区域性的疫苗战略配送商，对配送及库存数据实施跨省共享，战略配送商可综合邻近区域疫苗储备情况，实施疫苗的跨省调配，从而降低疫苗损耗。此外，通过集成与技术升级，进一步完善疫苗溯源信息化管理系统，实现疫苗冷链配送的全过程更精细化的监控管理。
四是对于流感疫苗等需求不确定性较大的疫苗采用长期合同可降低供应商风险。相对于其他常规疫苗，流感疫苗的需求不确定性较大；同时由于毒株变种的多样性，厂商需要对流感疫苗每年进行更新。采用长期合同有利于降低厂商的风险，从而降低疫苗采购的价格和增加疫苗供给的稳定性。
